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PPP市场的火热与理性

2019年04月09日 栏目:旅游

PPP市场的火热与理性政府和社会资本合作模式(PPP)已步入发展的快车道。PPP之前是一条小路,现在一下子涌上来一群人。某PPP项目

PPP市场的火热与理性

政府和社会资本合作模式(PPP)已步入发展的快车道。

PPP之前是一条小路,现在一下子涌上来一群人。某PPP项目从业人士老赵坦言。

他告知上证报,其所在的PPP项目组2015年末只有7个人,现在人数增加了一倍。同时,他们从1个项目组发展到全国18个项目组,直接参与的PPP项目也从初的2个上升到了现在的100多个。

这只是PPP发展的一个缩影。2015年曾被称为PPP元年,当年全国各地推出了1800多个总投资3.4万亿元的PPP项目。短短三年多的时间,PPP项目累计投资额已冲破14万亿元,稳稳摘取全球PPP市场桂冠。

业内人士表示,经过几年的制度化建设和实践经验积累,PPP在中国的顶层设计、组织保障加速推动,PPP市场各参与方的参与能力与活跃度迅猛增长,发展势头空前强劲。

做PPP项目就像学习开车

去年以来,明显感觉到咨询PPP业务的人士越来越多。老赵表示,这其中就有一个地方铁路PPP项目让他印象深入。对方不但表现出对PPP项目的极大热情,而且希望他能连夜赶过去洽谈。

老赵说,实际上他在几年前就跟才知道原来是偷吃白米而造成的对方有接触,但是对方当时对PPP模式其实不感冒。现在对方主动找上门来,其中一个重要缘由就是近年来国家政策的大力推动。

2014年9月,财政部首次专门就PPP模式发布框架性指点意见。至今,政府有关部门已发布了数十份PPP政策纲领性文件。这些文件在不同时间、不同节点为PPP的发展起到了推波助澜的作用。

比如,2015年5月国办转发财政部等3部委《关于在公共服务领域推行政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,明确了PPP应用的领域主要是指公共服务领域,具体包括能源、交通运输、水利等,同时提出发展目标是着力化解地方政府性债务风险。

2016年证监会和发改委联合发布了《关于推动传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化,对盘活PPP项目存量资产,提高PPP项目资产流动性等起到重要作用。

从观望到接受,万亿PPP市场引来资本竞相追逐。与此同时,PPP推动进程中的一些问题也暴露出来。

财政部副部长史耀斌在去年12月的全国财政系统PPP工作推动会上就曾指出,PPP改革工作进入深水区,面临着一些亟待解决的瓶颈问题和挑战。比如,部份地方观念转变不到位,改革发展不就会感到心力交瘁而迷惘躁动平衡,民营资本参与率不高,部份项目实施不规范,法律保障和政策衔接不健全等。

虽然有关部门三令五申,在调研中发现,目前这些问题仍然存在:有些地区直接指定完成PPP项目任务量,有些地区要求PPP项目赶超进度,有些地区设置隐形壁垒阻挠民资进入,咨询机构鱼龙混杂,乃至花钱买评级等。

对此,清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为,做PPP就像开车,不懂PPP时,以为PPP很简单,看中央和地方政府那末鼓励,便摩拳擦掌,想大干一番。特别是有些无知者无畏,也就知道几个名词就贸然做,犯了很多低级毛病,进退两难。即使目前没有出问题,但有经验者都知道项目将来有很大隐患。

在国信招标团体运营总监童再军看来,现在社会对PPP的热忱很高,PPP正处于一个发展的好时期。但是不能头脑过热,还是得扎实、稳妥地推动每个项目,这样才能保障PPP健康发展。

规范PPP才能可持续

其实,地方借PPP变相融资等PPP推动进程中出现的问题,早已引起相干主管部门的重视。

去年底,财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况,其中就包括政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等财政支出规模。

今年1月初,财政部分别向内蒙古、山东、河南、重庆、四川等5个地方政府发出《关于核实处理个别违法违规问题的函》,要求依法问责部份县市违法违规举债、担保的行为,对负有直接的主管人员和其他直接人员予以处理。

紧接着,财政部在3月公布了对地方政府违规举债的处罚,包括重庆黔江区财政局局长在内的相干人员遭到相应处罚。

这件事情对某些地方政府的官员起到了很大的震慑作用,他们开始意想到政府并不只是说说而已。有业内人士告知。

监管的绳索在不断收紧。5月,财政部等6部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(下称50号文),其中明确限制了地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债。

动真格了。有行业人士在朋友圈这样写道。

就在50号文下发后不久,地方行动迅速。江苏省财政厅5月31日联合多个部门下发特急文件,并附加提出了省级层面的补充意见,要求各地高度重视、一并贯彻落实;对整改不到位的,要问责。

更大的监管举措还在后头。6月2日,财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(下称87号文),详细列举了政府购买服务的负面清单,并首次将非金融机构的融资列入禁止范围;6月19日,财政部等3部委发文对PPP资产证券化作出规范。

监管加强的信号袭来,市场反响强烈。

某PPP咨询机构负责人告诉,50号文和87号文发布后,他们接到很多地方特别是财政局的,让他们过去帮助整改。其中一名财政局官员在看到整改方案以后,甚至表示终究可以安心睡觉了。

种种举措的出台释放了一个信号,那就是规范、监管已经成为目前PPP工作的主线。发改委和财政部PPP双库专家薛起堂预计,今后相干措施还会趋严,毕竟规范才能可持续。

建立一个统一的大市场

经过几年的探索,目前PPP已经成为地方政府稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手。建立一个统一、规范、透明的大市场是PPP未来发展的方向,但目前仍有一些制约PPP市场化进程的问题亟待解决。

多位PPP业内人士告知,虽然民企取得不少政策支持,但在实际操作中还是遇到很多困难。比如,目前很多地方倾向于把PPP项目打包做大,往往只有央企、国企才有实力来做,这实际上是把很多民企排除在外。

同时,有些PPP项目一味追求大体量、大投资,把很多不太适合的项目放在一起,无疑增加了后续履约、监管等方面的难度。

除民企参与PPP领域不充分的问题外,发现,在当前PPP项目实际操作中,一些项目也往往疏忽经营性特点,不但不斟酌参与企业的运营情况和盈利模式,而且还把一些项目生搬硬凑在一起。

比如某地要建一个公益性体育馆,为了吸引社会资本又设计了一个盈利的酒店项目,实际上二者根本就不搭。这类重建设、轻运营的行动没有考虑到项目的效力,从而达不到物有所值的目的。某位PPP业内人士表示。

业内争议更多的还有一个政府角色定位的问题。在PPP模式中,政府既是公共服务的购买者,又是PPP政策制定者、合同履约的监管者,这让很多社会资本方担忧。

发改委和财政部PPP双库专家丁伯康表示,结合PPP项目的实施,应当重新定位政府、社会资本、相关机构等在PPP模式中的角色和定位,解决好职能缺位、职能越位和不到位的问题。根本的就是要加强顶层设计,通过立法为PPP保驾护航。

PPP条例已先行。按照财政部条法司副司长周劲松此前的公开表态,PPP条例将在7月份前后公开征求意见。PPP立法将以解决突出问题为导向,同时给创新留出空间,兼具前瞻性。

此外,中央财经大学副校长李俊生在日前举行的基础设施建设投融资国际研讨会上也泄漏,有关部门正在研究公平竞争法,未来或从法律上约束政府。让政府跟民间资本处于平等的地位,像企业一样去谈PPP项目。

对PPP行业来说,建立统一的PPP大市场需要建设一个良好的生态环境,触及法律、政策、金融、信用等各个方面,而立法将是关系PPP发展关键的一步。(李苑)

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